王鳳春
  本報記者 王爾德 北京報道 
  在9月20日召開的莫乾山會議上,中財辦副主任楊偉民透露,中國正在研究如何建立一個管理自然資源的“國資委”。
  十八屆三中全會通過的《決定》明確提出,“對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗等自然生態空間進行統一確權登記,形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度”,“健全國家自然資源資產管理體制,統一行使全民所有自然資源資產所有者職責”。
  全國人大環資委法案室副主任王鳳春對21世紀經濟報道記者指出,自然資源管理體制的關鍵並不在於對國有自然資源資產是由一個部門管還是由兩個部門管,而是要把自然資源資產按照公益性資產與經營性進行分類,依據不同目標和原則管理,統一性主要體現在對公益性資產要統一按國有公益性資產管理,對經營性資產要統一按國有收益性資產管理。
  應界定自然資源的社會經濟屬性
  《21世紀》:自然資源包括土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗等多種資源,每一種資源的管理體制都不相同,你能否從整體上介紹一下我國現有的自然資源管理體制?
  王鳳春:目前我國自然資源資產管理體制有5個特點:一是依照憲法和有關法律規定,普遍確立了自然資源國家所有和集體所有及多種形式的使用權制度;二是法律確立了國家所有權由國務院代理,各級政府及有關資源管理部門具體行使資產管理和行政監督職責;三是在土地、林木、礦產、海域等領域建立了自然資源確權登記制度,為依法保障所有權和使用權人的權利提供了基本保障;四是在土地、林木、礦產、海域等領域推行市場化改革,在建立自然資源有償使用制度的基礎上,逐步引入資源出讓和轉讓的市場交易制度;五是一些地方積極探索國有自然資源資產管理的新模式,對國有土地、礦產等自然資源資產建立了專門的資產運營管理機構和專業化市場交易平臺。 
  當前,各種自然資源資產的財產屬性和收入分配屬性越來越突出,構成國民財富和國民收入及其分配的極其重要的影響要素。如出讓土地和礦產等自然資源資產的收入已構成各級地方政府極其重要的收入來源,2013年全國建設用地出讓收入已增加到4萬億元以上,加上與自然資源資產相關的其他各種“稅費”收入,其對國民收入及其分配的影響更為巨大。
  《21世紀》:我國自然資源資產管理體制主要存在哪些問題?
  王鳳春:首先,對自然資源資產產權主體代表缺乏明確法律規定,歸屬不清、權責不明。如各項法律通常原則規定國有自然資源所有權由國務院代理,集體土地由村集體組織代理,但沒有進一步明確由哪級政府和哪個部門代理或者托管,法律上國有自然資源產權仍然缺乏具體明確的主體代表。
  其次,對各種自然資源資產社會經濟屬性沒有明確界定,定位不當,管理錯位。如現行法律法規大多沒有依照公益性和經營性等社會經濟屬性對各種自然資源資產進行合理分類,對各種公益性自然資源資產(如生態用地、生態用水、生態林等)未能有效按照其公共、公益屬性進行使用和監管,對各種經營性自然資源資產未能完全納入市場並依照市場規則運營和監管。
  再者,自然資源行政監管和資產管理職能沒有分離,政資不分,缺乏相對獨立的資產管理體制和機制。如各級政府自然資源管理部門既履行自然資源行政管理職能,又代行自然資源資產運行管理職能,一些地方為了獲取資產收益忽視資源與生態環境保護,一些情況下又借行政權力干預正常的資產出讓和轉讓過程。
  第四,自然資源資產市場運營和資產監管沒有分離,缺乏自然資源資產市場獨立運營以及必要的資產監管的體制和制度。目前多數國有自然資源資產沒有建立明確的政府代理和專業資產機構獨立運營的制度以及相應的考核、審計制度,政企不分的情況還比較嚴重,政府部門和官員有干預資產出讓和轉讓的制度空間和漏洞,不僅影響了自然資源資產的運營績效,也直接引發了嚴重的社會腐敗。
  此外,我國自然資源資產管理的基礎制度仍然存在很大缺陷,自然資源資產的統一登記體系尚未形成,資產核算體系和監管體系尚沒有建立。
  區分公益性和經營性資產
  《21世紀》:您能否解釋一下如何對自然資源資產進行分類?
  王鳳春:目前國家和地方主體功能區規劃及相關空間規劃和區劃基本確立了不同區域的功能和用途,需要在這些功能分區的基礎上,根據不同自然資源資產的公益性或者經營性等社會經濟屬性進行分類,一類是公益性資產,包括自然保護區、風景名勝區、國家地質公園、國家森林公園以及公益林等特殊生態保護區域和政府的各種公共用地;一類是經營性資產,包括經營性建設用地和農業生產用地以及經濟林木、礦產等資源,其中還可以對一些出於公共目的的資源實行嚴格行政管制,包括基本農田等,作為特殊的經營性資產對待。
  依照這兩大類自然資源資產的社會經濟屬性,建立相應的管理體系,實行不同的管理目標、原則和制度。
  從國有資產管理體制改革和事業單位管理體制改革的經驗看,對自然資源資產進行分類管理相當複雜和困難,但這是自然資源資產管理體制改革的一個重要前提條件,沒有合理的分類,就難以確定政府和市場在自然資源資產管理中的合理定位,難以確定各種自然資源資產改革的基本方向。當前有關方面對自然資源資產管理體制提出了各種不同的改革方案,包括設置專門的自然資源資產管理委員會,在資源管理部門內設獨立的資產管理機構,或設置專業資產管理公司等。這裡的關鍵並不在於對國有自然資源資產是由一個部門管還是由兩個部門管,而是要把公益性資產與經營性資產區分開來,按照不同目標和原則管理,統一性主要體現在對公益性資產要統一按國有公益性資產管理,對經營性資產要統一按國有收益性資產管理。
  對經營性自然資源資產建立獨立於行政管理部門的管理機構
  《21世紀》:對經營性自然資源資產,如何建立相應的管理體系?
  王鳳春: 從管理體制來看,應當依法明確規定各種經營性自然資源資產具體的代理或者托管機構,明確相應的經營管理主體,並逐步建立完整統一的自然資源資產監管制度體系,包括監管主體及其職責,資產經營活動考核、資產核算和審計等制度和措施;探索把政府資產監管職能和企業資產運營職能區分開來,建立比較完整的資產代理、資產監管和資產市場運營的管理和制度。
  鑒於目前我國對國有經營性自然資源資產沒有按照透明、規範的市場原則進行運營和監管,市場價格和收入分配方面問題突出,應當優先把國有經營性自然資源資產管理分離出來,建立獨立於自然資源行政管理部門的資產管理機構或者運營公司,並統一按國有收益性資產管理的原則進行管理和考核。
  同時,建設用地等經營性資產的管理和運營收益多在地方市縣一級,且成為地方政府收入的主要組成部分,在保留地方管理和運營收益的基本格局下,中央一級設立資產監管機構,主要職能是對自然資源資產實行統一登記、核算,對資產運營實行統一監督和考核;在地方分別設立專業性或者區域性資產監管機構和資產運營機構或者經營公司,體制轉換和改革的難度可能相對較小。
  應進一步明確公益性自然資源的具體代理或托管機構
  《21世紀》:對公益性的自然資源資產管理,如何建立相應的管理體系?
  王鳳春: 從管理體制看,應當在現行各種自然資源管理體制的基礎上,進一步明確規定各類公益性自然資源資產的具體代理或者托管機構,明確相應的行政管理主體,並逐步建立完整統一的自然資源資產監管制度體系,包括資產登記、資產核算和審計等制度和措施,有效加強監督。
  對其中生態公益性很強的自然資源資產,如自然保護區、風景名勝區、國家地質公園、國家森林公園以及公益林等,是從自然資源行政管理部門分離出來,建立獨立的管理機構,還是發揮資源管理部門的專業管理能力保留在部門內進行管理,各有利弊,還需要進行深入研究和評估。
    當前應當考慮對各種“園區”進行必要的統一分類,並研究分析統一管理和分部門管理方案的優劣及相應的改革路線圖,包括研究建立獨立的或者部屬的保護區管理局,統一負責各類保護區的行政監管,合理劃分中央和地方管理級別,把現行最重要的國家級保護區納入中央政府直接管理的體系。從各國情況來看,在資源管理行政部門下設置專業化管理機構是比較可行的途徑。
(原標題:專訪全國人大環資委法案室副主任王鳳春:“建議對自然資源按公益性和經營性資產分類管理”)
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